TLCAN: controversias prohibidas

El lunes, la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés) envió al Congreso los objetivos de la administración de Donald Trump de cara a la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

En su mayoría, los lineamientos fueron recibidos con un optimismo moderado de parte del gobierno, los analistas y las industrias de exportación de México y Canadá.

Sin embargo, hay un elemento que tiene el potencial de liberar la verdadera naturaleza proteccionista del presidente Trump y de su gabinete económico: la propuesta de desechar el capítulo 19 del TLCAN, el apartado en el que se establecen los mecanismos de resolución de controversias.

Esto quiere decir que tanto México como Canadá tendrían que ceñirse a las decisiones de las cortes estadounidenses en materia comercial, específicamente en la aplicación de cuotas o tarifas compensatorias como medidas antidumping.

Bajo las reglas actuales, si Estados Unidos considera que los bienes de exportación de México o Canadá están recibiendo subsidios que distorsionan la competencia o que se venden a precios por debajo de sus costos (dumping), puede acudir a una corte doméstica para pedir que se apliquen impuestos adicionales las importaciones en cuestión.

Pero, ésta no es una resolución final. El capítulo 19 del TLCAN estipula que México o Canadá pueden apelar la decisión ante un panel de arbitraje que incluye a funcionarios de los dos países en disputa.

De las 71 apelaciones que se han presentado en los 23 años de vigencia del acuerdo trilateral, 43 corresponden a apelaciones de decisiones tomadas por las cortes estadounidenses.

El mecanismo tiene la finalidad de despolitizar las decisiones de las cortes domésticas en materia comercial, así como de neutralizar la desproporcionada influencia de Estados Unidos en el sistema comercial global.

Hasta ahora, ha funcionado relativamente bien. De acuerdo a Chad Bown, investigador del Instituto Peterson de Economía Internacional (PIIE, por sus siglas en inglés), apenas el 1.3 por ciento de las importaciones estadounidenses que provienen de la región TLCAN están sujetos a alguna medida compensatoria. Esto se compara con una proporción de 9.2 por ciento de las importaciones de China y de 2.7 por ciento de las importaciones del resto del mundo.

No es difícil ver por qué Estados Unidos ha pedido la terminación del capítulo 19. Su balance en casos que llegan al panel de arbitraje es negativo. Además, como lo exhiben los recientes casos del conflicto azucarero y de la disputa de reglas de etiquetación de origen en los productos cárnicos, el gobierno estadounidense ha utilizado los argumentos antisubsidio y antidumping para privilegiar industrias domésticas que cuentan con una fuerte influencia política para obtener subvenciones.

Un tema crítico

Pudiera pensarse que la idea de la posible eliminación del mecanismo de resolución de controversias del TLCAN es parte de la agenda de corte proteccionista de la administración de Trump. Pero, el tema no es nuevo.

La prensa canadiense refiere que Canadá estuvo a punto de renunciar a las negociaciones originales de un tratado de libre comercio con Estados Unidos en 1987 porque la administración de Ronald Reagan se rehusaba a aceptar el capítulo 19.

Eventualmente, los estadounidenses cedieron en este punto. De acuerdo a Derek Burney, quien era jefe de gabinete de Canadá en 1987, James Baker, el entonces secretario del Tesoro de Estados Unidos, llamó a su oficina y le dijo: “Está bien, pueden tener su maldito mecanismo de resolución de controversias. Ahora, enviemos la propuesta al Congreso”.

Para cuando México se unió a las negociaciones a principios de la década de los 90, el mecanismo ya estaba integrado en el cuerpo base del acuerdo trilateral.

Treinta años después, el tema vuelve a la mesa de las negociaciones.  Patrick Leblond, profesor de la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales de la Universidad de Ottawa, argumenta que el riesgo de no tener un mecanismo de resolución de controversias es altísimo. Explica que, de otro modo, la única respuesta de México y Canadá ante la imposición de medidas arbitrarias de las cortes estadounidenses sería a través de la aplicación de aranceles a los productos de exportación de Estados Unidos. A su manera de ver las cosas, se sustituiría la diplomacia comercial por mecanismos propios de una guerra comercial.  “Proteccionismo por la puerta de atrás”, es el concepto que ha utilizado Leblond para definir el posicionamiento de la administración de Donald Trump frente a la renegociación del TLCAN.

El documento que el USTR envió al Congreso fue diseñado en un momento en el que la administración de Donald Trump comenzó a evaluar si se implementarán tarifas arancelarias a la importación del acero por motivos de seguridad nacional. De acuerdo a especialistas, esta acción marcaría un punto y aparte en las reglas del sistema comercial global, además de que muy seguramente generará fuertes medidas compensatorias de parte de China y la Unión Europea, dos de las tres mayores economías del planeta.

Esta es la razón por la que se argumenta que decisiones como la de la eliminación del capítulo 19 revelan la verdadera naturaleza de la administración de Donald Trump en materia comercial. Chad Bown, investigador del PIIE, explica que estas medidas son parte del “proteccionismo invisible” del nuevo gobierno estadounidense, un concepto que resume el espíritu de una nueva política comercial que no tiene interés alguno en conservar el status quo de un sistema basado en reglas.

Cooperación México-Canadá

El mecanismo de resolución de controversias del TLCAN es un asunto de vida o muerte para Canadá. Los grupos empresariales de ese país están presionando al primer ministro Justin Trudeau para que defina los objetivos de su gobierno de cara a la renegociación del TLCAN y que exprese que el tema del capítulo 19 representa una línea roja .

David MacNaughton, embajador de Canadá en Estados Unidos, dijo que el mecanismo de resolución de controversias es un asunto crítico para su país.

Hasta el momento, Chrystia Freeland, ministra de Comercio de Canadá, se ha limitado a declarar que estos lineamientos son parte de “un proceso interno”.

Sin embargo, la declaración de Freeland deja entrever que la delegación canadiense enfatizará su capacidad de respuesta dado que 40 de los 50 estados de la Unión Americana tienen a la región TLCAN como principal destino de exportación.

El Congreso mexicano también busca dejar en claro que el capítulo 19 no es un apartado negociable.

El martes, el senador Ernesto Cordero, presidente de la Comisión Permanente, dijo que el punto de acuerdo en el que se exhorta al gobierno a respetar el mecanismo de resolución de controversias del TLCAN pasará al pleno de este órgano legislativo.

Este significaría el primer pronunciamiento institucional del gobierno mexicano en este sentido. No obstante, el tono de la respuesta de Ildefonso Guajardo, el secretario de Economía, también transmite el sentir de México respecto al capítulo 19. Guajardo dijo abiertamente que la visión del comercio internacional de Estados Unidos es “mercantilista”. 

Esta declaración rompe con el estilo diplomático que ha caracterizado a las intervenciones públicas del secretario Guajardo en temas bilaterales.

La divergencia entre las posturas de Estados Unidos y sus socios comerciales amenaza con retrasar el calendario de negociación, el cual pretende evitar que las conversaciones comerciales se solapen con el proceso electoral mexicano de 2018.

Si algo ha quedado claro desde la primera vez que el presidente Trump anunció su intención de renegociar el TLCAN es que la incertidumbre no podría ser marginalizada. El capítulo 19 se podría convertirse en el punto de partida de una administración estadounidense que, necesitada de una victoria política, podría descubrir su faceta más agresiva y más proteccionista.

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