Ley de Consulta Indígena, deuda sin saldar

El tiempo avanza y dentro de pocos días el Estado mexicano sumará otra deuda con la población indígena y afrodescendiente.

El próximo 30 de julio vence el plazo que le dio la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al Congreso de la Unión para que expida la Ley de Consulta Indígena.

Este pendiente lleva alrededor de tres años a pesar de que en México 23.2 millones de personas mayores de tres años se autoidentifican como indígenas, es decir, el 19.4 por ciento de la población del país.

La ley es necesaria para los pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes y tribales porque es la llave para que, después de muchos años, puedan participar en las decisiones que afectan o benefician el cumplimiento de sus derechos humanos y que el Estado mexicano pueda comenzar a saldar la deuda histórica que tiene con este sector poblacional.

No obstante, aún no se vislumbra que el Poder Legislativo pueda emitir en tiempo y forma dicha ley y, mucho menos, que se vayan a dar los esfuerzos en los congresos locales para contrarrestar la omisión de la Federación.

De las 32 entidades del país, tan solo tres estados cuentan con una ley de Consulta Indígena: San Luis Potosí, Durango y Oaxaca.

Por su parte, 25 entidades reconocen el derecho de estas comunidades en sus Constituciones o leyes locales pero todavía no cuentan con una ley de consulta como tal.

La Ley de Consulta Indígena además de ser un derecho Constitucional se encuentra en varios tratados internacionales que ha firmado México, por lo que la omisión del Legislativo podría tener implicaciones nacionales y también en el extranjero.

Obligación legal

En 1989, durante una reunión de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se adoptó el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

En este instrumento se reconoce un piso mínimo de derechos a los pueblos indígenas, afrodescendientes y tribales con el fin de conservar y mantener su identidad cultural, costumbres e instituciones propias.

También establece las obligaciones de los países parte para cumplir sus compromisos con dicho grupo poblacional.

“Los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante los procedimientos apropiados y, en particular, a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

“Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan, (…) Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”, señalan los artículos 6 y 7 del Convenio 169.

Un año después, México ratificó el Convenio 169 y tuvieron que pasar once años más para que el Congreso de la Unión realizara las modificaciones legislativas necesarias para empatar con los compromisos de la OIT, dejando en claro que  el retraso del Legislativo en México en temas que benefician a la población indígena es histórico.

El 14 de agosto del 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la reforma al artículo 2º constitucional, con la que se amplió y fortaleció el reconocimiento de los derechos a los pueblos indígenas.

Entre los avances que se lograron con la reforma se encuentra el derecho a la consulta, es decir, a participar en la toma de decisiones sobre asuntos que les atañen en su propio desarrollo, ya sea económico, político, social, cultural, ambiental o territorial.

Es así como tanto la reforma al artículo 2º constitucional como los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT establecen la obligación del Estado de adoptar medidas que garanticen en la ley y en la práctica el derecho a la consulta para las comunidades indígenas.

Además de la OIT, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció en una jurisprudencia que el derecho a la consulta de los pueblos indígenas es la forma que tienen de participar de manera efectiva en las decisiones que los afectan.

Otro ordenamiento internacional que reconoce el derecho a la consulta para las comunidades indígenas es la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, la cual fue aprobada en 2007.

“Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.

“Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”, dicen los artículos 18 y 19 de la Declaración.

Entre avances y omisiones

De acuerdo con el último censo del Instituto Nacional de Geografía (INEGI), en el país existen 71 pueblos indígenas y más de 23 millones de personas que se identifican como tales.

Respecto a la población afrodescendiente, 2.5 millones de mexicanos se autoadscriben así.

El exrelator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, señaló que la consulta a los pueblos indígenas deberá ser aplicable siempre y cuando una decisión del Estado los afecte de cualquiera manera, incluso si no es percibida por la sociedad.

Es por eso que la ONU ordenó a los países que forman parte del organismo crear mecanismos y procedimientos apropiados que garanticen la consulta.

Entre los parámetros que ordenó el organismo internacional se encuentran establecer los medios para el desarrollo de instituciones representativas de los pueblos indígenas y las herramientas para que los pueblos interesados puedan participar libremente, así como proporcionar los recursos necesarios para este fin.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos señala que el Estado debe adoptar medidas de fiscalización y de control para tutelar y proteger de manera efectiva el derecho a la consulta de los pueblos indígenas por medio de los órganos judiciales correspondientes.

La decisión de la Corte

A la par de que comenzó la actual administración, el presidente Andrés Manuel López Obrador ha realizado varios ejercicios de consultas populares, principalmente a comunidades indígenas que se podrían ver afectadas por sus megaobras como el Tren Maya.

De acuerdo con el ejercicio democrático, el 92.3 por ciento votó por el “Sí” para el Megaproyecto.

A pesar de estos esfuerzos, las consultas a las comunidades indígenas siguen sin institucionalizarse.

En mayo del 2018 diversos pueblos y comunidades indígenas presentaron múltiples demandas de amparo indirecto contra el Congreso de la Unión por la omisión absoluta de crear la ley que reglamente la consulta previa, libre, informada, adecuada culturalmente y de buena fe, en transgresión a lo previsto por los artículos 2 constitucional.

El Juez Decimoprimero de Distrito en el Estado de Oaxaca resolvió que efectivamente la falta de dicha ley y la omisión del Legislativo violaban los derechos de los quejosos.

En 2020, la Suprema Corte determinó que el Congreso de la Unión incurrió en una omisión legislativa de “carácter absoluto” respectó a una competencia por mandato constitucional.

Además, señaló que el Legislativo, al darle facultades al Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI) para diseñar y operar el sistema de consulta y participación indígena, delegó su obligación constitucional de legislar en la materia.

De lo local a lo federal

La primera ley de consulta indígena a nivel estatal en el país fue la de San Luis Potosí, en el 2010, denominada Ley de Consulta Indígena para el Estado y Municipios de San Luis Potosí.

La ley nació para reglamentar el artículo 9º de la Constitución estatal en donde se reconoce el derecho a la consulta a los pueblos indígenas y se establece que las personas participantes en los procesos deberán acreditar su identidad y representación de su pueblo ante la autoridad.

Además, señala que son materia de este derecho los planes y programas de desarrollo, iniciativas o reforma de ley en materia indígena, otorgamiento de concesiones o contratos y su objetivo es alcanzar acuerdos o lograr el consentimiento previo de las comunidades.

Para la instrumentación de estos procesos de consulta se debe crear un Grupo Técnico Operativo integrado por profesionales de diferentes disciplinas y los resultados deberán ser considerados para la elaboración de iniciativas o reformas de políticas o programas.

En 2022, en San Luis Potosí la consulta fue realizada en materia de reforma electoral por el Congreso del Estado, pero apenas hace una semana la Suprema Corte de Justicia de la Nación “tiró” la ley porque la consulta no se aplicó suficientemente a las personas con discapacidad y a los pueblos y comunidades indígenas y afroamericanas.

“La Corte determinó que dichos artículos afectaban directamente los intereses de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, así como de las personas con discapacidad; por lo que, independientemente del beneficio material que una medida legislativa o reglamentaria pueda generar en las condiciones de dichos grupos, existía la obligación de realizar consultas previas, las cuales no se llevaron a cabo de acuerdo con los parámetros fijados por el Alto Tribunal”, explicó un comunicado de la SCJN.

La Corte además señaló que el proceso de consulta debe ser público, previo, abierto y regular, estrecho y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad, accesible; informado, significativo y con participación efectiva y transparente.

El máximo tribunal además dio un plazo de 12 meses luego del término del proceso electoral para que el Congreso de la entidad realice las consultas respectivas en los términos considerados válidos por la autoridad jurisdiccional.

Representantes en cada municipio

El líder indígena del grupo Ébano de San Luis Potosí, Gustavo Ildefonso, explica cómo ha beneficiado la ley en su entidad y cómo opera a nivel municipal.

“Nos ha beneficiado ya que los municipios están obligados a que exista un representante de los pueblos indígenas en cada Ayuntamiento. Esa persona hace campaña y es electo en el municipio. Es muy importante porque es el responsable de llevar la demanda de las comunidades con el Ayuntamiento para después bajar recursos para caminos, escuelas y todas las necesidades que tienen los pueblos originarios” explica.

Sobre la posibilidad de que esa ley local se lleve al ámbito federal, Ildefonso lo considera algo muy necesario.

“Ojalá que esta ley que es estatal se convierta en una ley federal para que nos consideren a todos nosotros como pueblos originarios en los temas que acontecen en nuestro país, eso es lo importante. Debemos ver cómo fortalecer la propuesta que se haga a la Cámara de Diputados y al Senado de la República” concluye.