Cheque en Blanco
De aprobarse la Ley de Austeridad en el Congreso de la Unión, el jefe del Ejecutivo Federal tendrá la posibilidad de hacer uso de los recursos ahorrados de manera discrecional, situación que refuerza una tendencia que durante años ha prevalecido en el país y que daña profundamente la transparencia y democracia en México
Imelda GarcíaEl manejo discrecional del dinero público, una práctica habitual en el ejercicio del poder, al parecer no terminará en este sexenio. Al contrario: va a legalizarse. La semana pasada, el Senado de la República aprobó la Ley Federal de Austeridad Republicana y cambios en otras leyes, en las que queda establecido bajo qué criterios se manejará el dinero público del país.
Aunque no puede considerarse una partida secreta, lo que sí es, es un cheque en blanco que da al presidente discrecionalidad absoluta en el manejo del dinero de los mexicanos.
La aprobación de la Ley Federal de Austeridad le daría al presidente la autoridad de utilizar el dinero que se ahorre con discrecionalidad
En un artículo de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Presupuestaria, parte del paquete de las leyes de austeridad, se señala que el Ejecutivo podrá disponer, por decreto, de los ahorros generados por la aplicación de estas medidas.
“Los ahorros generados como resultado de la aplicación de dichas medidas deberán destinarse, en los términos de las disposiciones generales aplicables a los programas del ejecutor del gasto que los genere. Por cuanto hace al Poder Ejecutivo Federal, dichos ahorros se destinarán a los programas previstos en el Plan Nacional de Desarrollo o al destino que por Decreto determine el Titular”, dice la reforma al artículo 61 de dicha Ley.
Si bien no es una partida secreta, como las que estuvieron históricamente a disposición de los mandatarios en turno, expertos consideran que sí se trata de un cheque en blanco expedido al presidente Andrés Manuel López Obrador para destinar dinero público a sus programas prioritarios, o bien, emplearlo a su criterio.
Controlado por Morena, el Congreso de la Unión no ha tenido empacho en aprobar los cambios constitucionales, las leyes y las reformas que han sido promovidas desde el Ejecutivo. Entre ellas está la creación de este cuerpo legislativo sobre la austeridad.
Especialistas ven en esto un riesgo para el propio partido oficial: darán múltiples herramientas no solo para que este gobierno, sino para los que siguen —sean del partido que sean— tengan la posibilidad de manejar discrecionalmente el dinero público.
Será muy difícil dar marcha atrás. Históricamente, el presidente de la República ha tenido a su alcance la posibilidad de manejar recursos públicos como parte de su ejercicio. En el pasado, los mandatarios tenían acceso a la llamada “partida secreta”, una bolsa de recursos públicos que podían manejar sin rendir cuentas.
En los últimos sexenios, los gobiernos en turno también se valieron de diferentes ramos o partidas presupuestarias cuya discrecionalidad y opacidad les permitió hacer uso de los recursos para fines políticos
El vacío en distintos controles de rubros presupuestarios permitió que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público pudiera modificar a discreción las erogaciones sin tener que contar con el aval de la Cámara de Diputados, lo que otorgaba de facto al Ejecutivo una herramienta de presión y de negociación con los gobernadores o con las fuerzas políticas opositoras.
Formas discrecionales del uso del dinero publico
No importa quién sea el presidente o qué partido esté en el gobierno: el manejo del dinero público a discreción, sin rendición de cuentas, es un rasgo muy mexicano.
Ha sucedido en todos los sexenios. Desde los escándalos en los que se involucró a la familia del expresidente Carlos Salinas de Gortari por supuesto manejo de la partida secreta, hasta el uso de dinero en programas sin reglas de operación para comprar voluntades políticas.
Para Mariana Campos, coordinadora del programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, el país se distingue por tener un entramado institucional que le da mucha discrecionalidad al poder Ejecutivo en la administración de los recursos públicos.
La percepción de que se está ahorrando puede ser engañosa, porque podría tratarse de presupuesto que aún no ha sido aplicado, lo que refleja un subejercicio
“Esto es porque el Congreso aprueba un presupuesto, pero después Hacienda lo modifica sin tener que dar cuentas a nadie. En otros países, estas modificaciones están mucho más reguladas y limitadas”, comenta Campos en entrevista.
Era tan ilimitado el poder de Hacienda para modificar el Presupuesto sin dar explicaciones a nadie, que en sexenios pasados los Ejecutivos optaron por mandar proyectos de presupuesto ficticios a la Cámara de Diputados.
En ellos se ponían estimaciones menores de los ingresos que el gobierno planeaba tener para el año siguiente, de tal manera que los ingresos adicionales —que sabían que sí llegarían, pero no eran reportados en los pronósticos—, entran a la Tesorería de la Federación como ingresos excedentes, sobre los que Hacienda tiene un control directo.
“Esa es la bolsa adicional de recursos que ellos estaban colocando, sin pedirle permiso al Congreso, y entonces se empezó a hacer cada sexenio y nosotros lo documentamos dentro del Ramo 23, y cada periodo se hacía más grande esta bolsa de recursos que terminaban colocando en el año sin haber presentado nada al Congreso.
“Esta presentación al Congreso es un acto de rendición de cuentas, es un acto meramente republicano, porque ahí está marcada la división de poderes, en la que un poder se somete a otro para solicitar autorización y ese acto hace que además tenga que ser transparente con los ciudadanos”, argumenta Campos.
La mayoría de esos recursos se fueron al Ramo 23, llamado de Provisiones Salariales y Económicas, desde donde se enviaban recursos a los gobiernos locales mediante programas y subsidios sin reglas de operación; es decir, que se prestaban para premiar o castigar políticamente a estados y municipios.
El manejo discrecional de los recursos públicos por parte del Ejecutivo federal no es una novedad, desde hace décadas los presidentes del país, sin importar el partido, han tenido acceso a fondos que no cuentan con reglas de operación
En 2018, la historia parecía que iba a cambiar, apunta Campos. Desde la campaña presidencial y una vez ganada la elección, el equipo del hoy presidente Andrés Manuel López Obrador expresó su voluntad de no hacer lo mismo que sus antecesores y no enviar un presupuesto ficticio al Congreso.
Y así ocurrió. En el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación del 2019 no hubo intento de crear una bolsa artificial de recursos excedentes y también se rasuró el Ramo 23.
“En el análisis de ese proyecto vimos que, efectivamente, no enviaron una propuesta subestimada, sino que por primera vez se enviaba un presupuesto que basaba sus números en una buena práctica: mandarlos en función con lo que se ha recibido en los años anteriores; es decir, conectado con la Cuenta Pública”, relata la experta.
Eso fue un avance, menciona Campos, pues se vio que no se pretendía generar las adecuaciones para adaptar el presupuesto ficticio a la realidad.
“No obstante, nos topamos con una piedra que a nosotros nos decepcionó tremendamente. Y es el tema de los programas sin controles, los programas de subsidios emblemáticos de esta Administración —como Jóvenes Construyendo el Futuro o Sembrando Vida— que no tienen reglas de operación”, dice Campos.
Las reglas de operación surgen en el 2008, durante la presidencia de Felipe Calderón, como una manera de evaluar el desempeño del gasto.
A partir de entonces, el expresidente Calderón comienza a gastar más en programas con reglas de operación.
Esta situación termina en el 2012, año electoral, cuando la cantidad de programas sin reglas igualó a los que sí las tenían. Una vez que Enrique Peña Nieto se convirtió en presidente de la República, la inercia del gasto continuó de la misma manera.
Y ya para los años 2015 y 2016, cuando hubo varias elecciones locales, lo que aumentó fue el gasto en programas sin reglas de operación.
En 2018 llegó Andrés Manuel López Obrador al poder y, a pesar de su discurso de combate a la corrupción, lo cierto es que aumentó el gasto en programas sin reglas de operación.
“Ciertamente es una decepción porque estábamos esperando otra cosa. Cuando uno se pone a pensar en los esfuerzos tan fuertes que está haciendo la sociedad mexicana por esta austeridad, y que mucho de este dinero se esté yendo a estos programas sin reglas de operación, que tienen riesgos de corrupción y bajo desempeño, pues entonces es cuando uno cuestiona lo que está pasando”, lamenta la especialista.
Con la reciente aprobación del Senado sobre el manejo discrecional de recursos públicos que quedó estipulada en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Mariana Campos ve un momento crucial en la forma en que la Administración del presidente López Obrador manejará los recursos públicos.
El diablo está en los detalles. La reforma a esta Ley no dice en qué debe gastarse ese dinero, si en los mejores programas, en infraestructura o en qué. Entonces es darle una discrecionalidad que, francamente, creo que no es consistente con el diseño de una República
Campos sostuvo, además, que la percepción de que se está ahorrando puede ser engañosa, porque aunque el Gobierno federal ha dicho que se han hecho ahorros, lo cierto es que quizá pueda tratarse de presupuesto que aún no ha sido aplicado, y en realidad se trate de subejercicios.
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Un paso más allá
Aunque el manejo sin control de recursos públicos por parte del Ejecutivo federal ha sido una constante histórica en el país, dejarlo escrito en una ley lleva esta discrecionalidad un paso más adelante.
Leonardo Núñez, especialista en temas presupuestarios e investigador de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, sostiene que si se ve aisladamente cómo se realiza el ejercicio del gasto en la presente Administración, es evidente que hay un manejo discrecional en el dinero público.
“Estos anuncios de los recortes a organizaciones de la sociedad civil o a estancias infantiles que ya tenían una partida presupuestal en el PEF 2019 y que fue aprobado por la Cámara de Diputados, y luego cancelado por Hacienda, lo que te muestra es un poder discrecional”, asevera Núñez, en entrevista.
Especialistas en la materia consideran que dejar enmarcado en una ley el uso discrecional de recursos no sólo es algo riesgoso para el país, también es fomentar una situación que daña la democracia
Sin embargo, si se le compara con otras administraciones, esto es algo completamente natural.
“Así ha pasado desde el México postrevolucionario, en que se creó todo un sistema presupuestario discrecional, y donde no había oposición alguna al Ejecutivo. Todo se trataba de adecuaciones presupuestarias. Y eso le permitió al PRI, luego al PAN, y luego otra vez al PRI, modificar el presupuesto a voluntad.
“Ahora el gobierno de Andrés Manuel está moviendo el presupuesto discrecionalmente, a su entera voluntad, pero esta es una tradición que ni siquiera podemos decir que sea partidista, sino muy mexicana: usar los recursos sin ningún peso, sin ningún contrapeso, sin ningún control, es una forma de ejercicio del poder mexicanísima”, calificó Núñez.
Como tal, esta forma de manejar el dinero público es única en el mundo, aseveró el experto, pues en otros países, las decisiones sobre en qué invertir los recursos públicos, pasan por más de un poder.
De concretarse las modificaciones legales aprobadas por el Senado, con un voto aprobatorio de la Cámara de Diputados, esta discrecionalidad ahora será enteramente legal.
“Lo que hace esta modificación a la ley es reconocer esta tradición y llevarla un paso más allá. Porque lo que teníamos antes es que esta facultad de transformar el presupuesto discrecionalmente era una potestad que, en el entramado jurídico, recaía en Hacienda.
“Ahora, con la modificación, esa regla que ya era muy laxa se elimina por completo, y con la simple publicación de un decreto del presidente se podrá disponer de los ahorros”, explica Núñez.
Al abrir la posibilidad de que el presidente decida el destino de los recursos, ya ni siquiera se hará necesaria una explicación sobre por qué se moverá dinero público a otro lado. Para el especialista, esta situación es riesgosa para el país, pues se erosiona el sistema democrático por completo
“En todas las democracias del mundo, cuando se necesita hacer modificaciones al destino del gasto o al presupuesto, siempre participan el Poder Legislativo y órganos de decisión técnica; porque se supone que en una democracia con pesos y contrapesos, la voluntad del pueblo reside en la Cámara de Diputados, y es la que decide en qué se va a gastar.
“Estas modificaciones implican un proceso de negociación con el Legislativo y ahora no parece un problema, porque tenemos un gobierno unificado, del mismo partido, pero esto puede cambiar”, insiste.
Núñez advierte sobre lo que pasaría el siguiente sexenio, por ejemplo, con un presidente de un partido y el Congreso con mayoría de otro.
Así, si el Congreso controlado por Morena, por ejemplo, aprobara un presupuesto a un presidente emanado de otro partido, éste podría modificarlo sin consultar a nadie a lo largo del año, lo que es algo totalmente antidemocrático.
La única razón que ha dado el presidente es que dice: ‘confíen en mí, yo no soy igual a Salinas, esto no es una partida secreta’. Pero esto es apostar a la desinstitucionalización porque hay una figura que tiene una legitimidad incuestionable, pero no es un diseño democrático
Aunque ya fue aprobado por el Senado, los diputados aún tienen la oportunidad de detener esta reforma y apostar a que haya un mejor enfoque en el uso de recursos públicos y una mayor rendición de cuentas.
